環境保護標準在環保法律體系中具有獨特的作用。如何從立法學的視野認識環境保護標準，是環境保護標準制度本身應當回答的問題，也是環境立法不可回避的基本問題，它包括環境保護標準的法律價值、原則、尺度判斷準則、性質等法律規制問題。本版特約請有關專家從基本法理出發，討論環境保護標準制定的法律規則構建，對環境保護法修改中環境標準的法律條文提出建議。

環保標準產生的原理分析

1、政府的價值取向影響環境質量標準的制定

環境保護的目標是什么？這是環保法律體系要求首先回答的問題。

通常，環境保護法律都在第一條規定了立法宗旨和目標，例如，《環境保護法》第一條規定：“為了保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害，保護人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法”。

法律規定的目標往往比較抽象，在一段時期內還缺乏一個技術化的目標，使得環保行政面臨具體目標不清晰的困境。

針對人們需要一個怎樣的環境條件而言，目前，不同國家政府不能達成統一意見。因為環境條件是政府各種施政目標的一種，政府還要發展經濟、文化，實施政治與社會管理，在環境條件目標對經濟發展存在制衡時，必然要進行平衡。

就環境質量標準的寬嚴尺度來說，一是基于環境基準的科學要求，二是達成實現這一標準的能力，也就是經濟代價是多少。

當然，良好的環境本身也是政府實施社會管理的一個重要方面，因為它是直接保障人體健康這一根本目的的。環境質量標準表明了政府的價值取向，標準限值的寬嚴體現的則是環境條件要求與經濟發展之間的平衡。

2、以經濟、技術條件為依據，將數值標準與技術規范相結合

如何努力才能向環境目標指出的環境質量標準靠近呢？

自然的邏輯就是控制污染的產生源，排放污染物的設施場所就成為環境保護法的管控對象。這些對象無非是工業企業、生活設施、農業生產活動，即一、二、三產業，不同時期監管重點可能不同。

在工業化進程中無疑要將工業企業作為重點控制，管控工業污染有兩種途徑，一是關閉污染嚴重的工廠，另一種是工廠不關閉，但要求工廠采取技術措施削減污染物排放。

工廠一般是按照標準化生產工藝設計建造的，自然地，控制工業污染物排放采用標準來度量就有針對性，標準最基本的特點是對重復性事物而建立的統一的技術要求。這樣就發明了排放標準這一工具來限制工業排放。

排放標準的尺度準則是以經濟、技術條件為依據。

排放標準的確立思想有兩種。一是以環境容納能力而定。事實上，由于環境系統的復雜性，我們不能也不應該將環境容量都拱手讓給既有工廠排污而不要求工廠治理自身的污染，不為將來的發展留出空間。由此來看，以環境容量來確立排放標準這一思路似乎不可行。

另一種確立標準的思維是，既然工廠是依靠技術設備形成的工藝流程，污染物是生產流程產生的，采取反污染技術一定能抵消污染物向環境的排放量。

然而在實踐中，即使同類工廠也會因為管理人員的能力水平存在差異，從而導致最終技術方法有所不同。

因此，從環境公平的角度來看，給出一個數值標準更加相對科學合理，而不是直接規定采用何種技術。

但是，這里面還存在著另外一個問題。如果污染源或者行為活動不具有規律性，多為無組織排放，例如，建筑施工揚塵排放、生活垃圾填埋廠的惡臭氣體等，對排放到環境中污染物含量的測量非常困難甚至無法度量，這時，制定數值化的排放標準難度就很大。因此，規定這樣的污染物產生源、行為活動的操作技術規范就成為排放標準要攻克的技術難點，自然就產生了一種規范技術要求的排放標準。

例如，美國規定排放標準的概念范疇就要大些。美國《清潔空氣法》分為“污染源特性標準”和“危險空氣污染物排放標準”，在具體的標準條文規定中將 “排放限值”和“操作標準”兩類并列。

3、環境監測規范衡量是否達到標準限值

只有環境質量標準和排放標準還無法控制污染源，還需要測量判斷是否達到了標準的限值，這時環境監測就必須實施，而如何進行環境監測所涉及的技術問題，就是環境監測規范所要解決的。

要進行環境監測少不了儀器及其操作程序，監測方法標準就應運而生。因此，應將環境監測規范理解為廣義的，既包括通用性監測規范，也包括具體的數量眾多的采樣、分析、測定方法、儀器性能指標、以及標定校準儀器的標準樣品。

存在問題

環境質量標準與排放標準的制定目的、依據含糊

法律雖然授予了行政機關制定環境保護標準的職權，但是，這種授權還不完善，權責不對等，并沒有明確規定制定這些標準的目的、原則、尺度準則和技術依據等規則性要求。

先看環境質量標準。除了明確將標準體制分為國家環境質量標準和地方環境質量標準外，法律從來沒有規定制定該類標準的目的、原則、依據。因此，工作人員不免對環境質量標準的作用認識模糊。

再看排放標準。除了法律提出“依據國家環境質量標準和經濟技術條件，制定污染物排放標準”的原則和國家、地方兩級標準外，設立排放標準的目的沒有規定，標準制定依據含糊，寬嚴尺度判斷難以操作。

相關鏈接

國外環境質量標準的法律原則與啟示

從國外環境質量標準的執行嚴格程度來看，各國也存在差異。

例如，美國的國家環境空氣質量標準的法律約束性比較強，既是聯邦提出的對州政府產生約束力的環境質量目標要求，同時又間接對企業排污者產生影響，因為國家環境質量標準的加嚴，州政府必須修改并制定更加嚴格的“州實施計劃”，計劃中將要求企業以更大的投入采用更加先進的技術。

歐盟指令將環境空氣質量標準分為目標標準、通報標準、警報標準，嚴格程度依次降低，標準限值依次放寬，這就給我們以一個啟示：標準的限值寬松不僅取決于科學依據，還取決于這個標準的功能作用。換言之，目標標準可以相對嚴格一些，通報、警報標準就寬松許多。不同年度要達到不同目標標準。

日本環境質量標準一開始就是公害對策立法爭論的焦點，第一次提出中央政府制定環境標準（指環境要素的質量標準）時就引起了幾乎針鋒相對的爭論，差點導致公害立法夭折。

當時，日本工業界認為，不應當按照保護人體健康要求制定實施環境質量標準，否則企業將無法承受直至關閉；衛生界認為制定實施保護人體健康的環境標準是公害對策法的根本，必須制定，最后妥協的結果是弱化了環境質量標準的直接執行力，而采用排放標準管制企業排污行為。

現在，日本認為國家環境質量標準是政府施政目標，而不是保護人體健康的最低要求。

美國法律規定環境質量標準是實現健康保護的必要條件。日本環境標準不同，具有“希望能夠維持”這一法規性質，目標是實現一項5～10年的長期綜合對策。美國可以接受的標準是2～5年即可達成的目標。世界衛生組織把環境標準的水平分為三類“容許濃度（Tolerable）、可接受水平（Acceptable）和希望標準（Desirable），希望標準是即為長期目標，污染水平是最低的。

無論是日本還是美國，法律和政策都是根據本國的主權決定的，各自具有不同的法律性質，都要基于本國的法律決定環境質量標準，所以法律意義也有差異。

從我國環境法律指導思想來看，國家環境質量標準定位為環境目標比較合適，是一種立法目標性規范，在這樣的指導思想下討論確定標準限值就有共同語言，并且構建污染防治措施、制度等行為規范就有了一根主線和邏輯推導，環境質量標準是評價環境狀況和保護環境的法律依據。因此，我們還應當加強環境質量標準的法律原則理論研究，在修訂環境法律時無論是指導思想還是構建條款的技術層面，都應當將環境質量標準放到一個合適地位，并充實和完善環境質量標準的執行規范，甚至規定相應的法律后果。

作者系北京市環境保護局副局級干部、研究員，中國農工黨北京市委常委、中國環境科學學會環境標準與基準委員會副主任委員

關于《環保法修正案（草案二次審議稿）》

環境保護標準的修改建議

第1條 環境質量標準的作用

環境質量標準是環境保護的基本目標和環境質量評價的基本依據。

第2條 制定環境質量標準的目的、依據與原則

制定環境質量標準，應當以保護人體健康和生態環境為目的，以環境基準為科學依據（原則一），并與經濟社會發展階段相適應（原則二）。

國家鼓勵和支持環境基準研究。

第3條 環境質量標準的遵守

未達到環境質量標準的，有關地方人民政府應當采取措施，限期達到標準。

第4條 排放標準的強制效力

排放污染物，應當符合國家或地方污染物排放標準。

第5條 制定排放標準的目的、原則

根據環境質量標準和技術、經濟條件，制定污染物排放標準，做到技術有效、環境安全、經濟可行。

第6條 制定主體1

國家環境質量標準、國家污染物排放控制標準、國家環境監測規范由國務院環保行政主管部門制定、公布。

第7條 國家環境質量標準特別審查程序

國家環境質量標準應當經國家環境質量標準審評委員會審查通過，國家環境質量標準審評委員會由環境保護、生態、醫學、法律等方面的專家及國務院有關部門的代表組成。

第8條 制定主體2

省、自治區、直轄市人民政府環境保護主管部門組織制定地方環境質量標準、污染物排放標準，經同級人民政府批準實施。

對于沒有國家環境監測規范的項目，地方可以制定環境監測規范。

第9條 企業排放標準

沒有國家標準、地方標準可以適用，企業應當制定企業排放標準，限制污染物排放，并能夠保障人體健康和生態環境。企業排放標準應當報省級環保主管部門同意。鼓勵制定嚴于國家和地方的企業污染物排放標準。

第10 條 法律責任

違反國家或地方污染物排放標準規定的，責令改正或者限期改正、或者責令限期治理，并處罰款。